【乡村法制】新时代检察机关法律监督的新发展

        新时代检察机关法律监督的新发展

       （赵永丰  潘云娜  杨秀攀）

        1982年12月4日，《中华人民共和国宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是国家首次以根本法的形式确认检察机关为国家的法律监督机关。宪法的专门规定既是总结建国以来检察机关性质和职能的定性和定位，也是对未来检察机关职能的宪法性指引。虽然后来宪法历经多次修改，检察机关的性质和职能也屡有争议，但检察机关是国家法律监督机关的性质始终未变。2021 年 8月15日，中共中央正式发布《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下文简称意见），作为第一次发布的检察机关法律监督工作的中央文件，它是党代表人民对检察机关国家法律监督机关性质的宪法地位的全面肯定，也是全国各级检查机关深入领会“法律监督”内涵和践行法律监督职能的重要的方向性和制度性指导。在该文件发布一周年之际，对检察机关法律监督职能进行深入的探源和分析意义重大。

        一、检察机关法律监督探源

       作为西方政治理论基础的社会契约论和三权分立学说，是在通过全社会普遍树立法治根本理念和尊崇法治的权威的基础上，通过立法、司法和行政三种国家权力的互相制衡来实现权力的相互制约和相互监督，因此西方国家没有设立专门的法律监督机关。考察西方检察机关发展的历史，其设立检察制度和检察机关的目的就是为了防范警察权的肆意任性和司法机关审判权的专断，检察机关通过享有指挥侦查、提起公诉、监督审判、执行裁判等权力，守护法律代表的公平正义、监督法律得到客观的贯彻和执行，其实际处在“法的守护神”的地位。十月革命后，列宁认为：“法制统一的必要性要求建立一个能够严格监督法律的遵守，保证法律在全国范围内有统一的了解和适用的机关，这个机关必须有充分的威信并须脱离地方政权而独立”“地方检察机关只能服从中央，并保留检察机关有从维护地方当局的了决议的法制观点上来抗议地方当局一切决议的了权限和职责，但无权停止该决议议案的了执行，而只有权将案件提交法院处决。”前苏联逐步建立了高度垂直统一的检察制度。其特点有二：一、具备一般法律监督权，检察机关拥有对国家机关、社会组织、公职人员和公民等全社会、全方位的法律监督权，对上述主体发布的文件和实施行为是否合法实行统一的监督。二、垂直领导，自成独立体系。各级检察机关独立行使检察职权，不受任何地方机关的干涉，只对苏联总检察长负责，整个检察系统又直接隶属于国家最高权力机关。通过上述两个特点，促进法律监督和法制统一。

        新中国的检察制度虽然借鉴了前苏联的模式，但也根据我国国情以及革命与实践逐步形成了自己的特色。1949年我国检察制度的初创时期将检察权的定位接近于法律监督权，从内涵上初步完成了与苏联“检察监督”的概念对接，并出现了实质意义上的“法律监督”，为此后的概念化和法定化奠定了基础；文革之前是我国检察制度的系统建立时期，文革时期是监察制度的破坏和中断期，1978年以后是重建和发展期。1979年《检察院组合法》和1982年宪法确立了我国检察机关法律监督机关的宪法定位，检察机关独立行使检察权，检察权行使的目的是法律监督。检察权行使的目的是法律监督，检察权与法律监督权并行设置。至此，我国的检查监督已不是前苏联模式的一般监督和垂直监督，而是“一会一府两院”体制下的具有独立的宪法地位和宪法基础的法律监督机关。随着我国改革开放的深入发展，随着我国和世界都在经历着百年未有之大变局，检察机关的法律监督机关的性质也随着时代和任务的不同的不断发展。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”，在新的时代充分发挥检察机关法律监督职能，保障宪法和法律的正确实施，维护法律的公平正义。

           二、法律监督的法理和立法探析

         人民代表大会制是我国的根本政治制度，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机构是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。包括检查机关在内的国务院、最高人民法院等国家机关都要向人大负责，向人大报告工作。人大的监督是一般监督，检察机关作为法律监督机关，是在人大的领导下对我国我国著名检察理论专家王桂五先生曾经有言，“我国的人民检察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。在人民代表大会制度下，法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化，是历史的进步。不能仅仅把检察制度看作是一项诉讼制度，主要执行诉讼职能，应从国家政治制度的更高层次上加以研究，充分肯定其法律监督职能，才能看清楚检察制度的本质，从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制。”我国宪政结构是在人民当家做主的社会主义本质下的人民民主专政，体现国家一切权力属于人民的人民代表大会制，在人民代表大会制的居于领导地位的前提下，通过国家权力的分工与合作，以民主集中制为原则组织成立国家行政机关（国务院）、司法机关（最高人民法院和最高人民检察院）、检察机关和中央军委等国家机关。因此检察机关作为国家的法律监督机关，其权力来源与全国人大和宪法法律的授权，该授权即检察权，通过检察权的规范运行和实施实现检察机关法律监督的职能。“法律监督引领并涵盖了整个检察权体系，检察机关的各项权能均统摄于法律监督之下”通过考察我国关于检察机关是法律监督机关的性质和职能的法律规定，可以看出检察机关的法律监督处于人大的一般法律监督之下，其行使法律监督的形式包括侦查监督、审判监督、执行监督、公益诉讼监督、监所监督等。其核心是诉讼监督，但监督不是越位代庖，因此法律监督属于程序性监督。

         三、新时代的法律监督

        党的十九大以来，我国成为第二大经济体，中华民族年乃至全球面临着百年未有之大变局，随着中美竞争的加剧，国内反腐败斗争的制度化创新，中华民族在艰难复杂的形势下坚定不移的走伟大的复兴之路。上述因素深刻影响着国内政治、经济和文化的变革。在新的形势和新的历史任务背景下，为适应新时代的要求，检察机关在坚持法律监督性质和定位的基础上，也有了新的理论发展和新的制度变革。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》将检察机关定位为“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”

        （一）新时代法律监督的内涵发展

         意见旗帜鲜明的开篇即指出检察机关的性质和定位依然是法律监督机关，这是对建国以来检察机关属于法律监督机关的坚持。十九大以来的新时代，法律监督权的内容和形式因为时代的变化又有了新的发展。2018，宪法第五次修正案和监察法的通过，我国的国家机构由“一府两院”变为“一府一委两院”，检察机关对职务犯罪的管辖和侦查职能也相应的转属监察机关，形成了监察机关的属人监督权和检察机关的属事监督权。这场检察机关职权的重大变革和整合，是我国检察机关法律监督的职能由以往的刑事案件监督为主发展成为刑事、民事、行政和公益诉讼为核心的四大检察监督。这些职能转变非但没有削弱检察机关法律监督机关的定位和职能，反而通过监督领域的扩大和创新，巩固和加强了法律监督权，是检察机关是国家的法律监督机关的宪法规定落实到了各个领域。

        （二）新时代法律监督的外延发展

        意见指出是人民检察院是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。这是在坚持检察机关是法律监督机关的前提下，中央和国家对人民检察院职能的宏观拓展。

        人民检察院肩负着保障国家法律统一正确实施的重大任务。这个任务中就包含着人民检察院享有国家法律实施监督权，法律实施包括行政机关的执法行为和司法机关适用法律的行为以及各类社会组织和公民的守法行为。因此人民检察院的法律监督权就从诉讼领域扩大到了全社会。

         人民检察院是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。我们国家的国家性质是人民民主专政，人民至上是立国之本。我国宪法和法律体系对作为人民利益的国家利益和社会公众利益也建构了体系化的保护制度，但由于法律的缺位或制度的模糊以及国家权力运行的复杂性会存在很多空白地带或模糊空间；检察机关通过对诉讼的监督，确保司法公正，使人民群众在每一个案件中都感受到法律的公平和正义；检察机关通过行政诉讼和检察建议等对行政机关的监督，保障政府机关依法行政；检察机关通过公益诉讼，弥补和改变了广大群众权利受到侵犯时诉讼主体缺位维权困难的局面，使重大的国家利益和社会公众利益得到了维护。近年来，检察机关大力倡导的企业和社会组织合规，对于引导广大企业和社会组织守法运行，在积极发展壮大的同时避免自己的法律风险意义重大。

         人民检察院是国家监督体系的重要组成部分。在我国的监督体系中人大及其常委会的监督是一般监督，其监督的的主要形式是听取、审议报告和执法检查，受监督机关对人大及其常委会负责。党的监督是政治监督，监督的内容是政治立场、思想作风和抵御反腐败等。监察监督主要是对国家国家公职人员的履职行为监督，内容是是否存在渎职和腐败等行为。检察监督是法律监督，其内容是通过对诉讼活动、法律施行以及全社会守法行为的监督，保障法律的公平正义和统一正确实施。法律监督作为国家监督体系的重要组成部分，检察机关在全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正；充分发挥法律监督职能作用，为大局服务、为人民司法方面起着重要的作用-。